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地权源流:中国自古以来土地所有权究竟属于谁?  

2013-12-19 13:28:43|  分类: 思绪随记 |  标签: |举报 |字号 订阅

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核心提示:古代中国土地既属于私人,又属于家庭,还属于国家和皇帝,由此形成的传统,浸润人心。
  本文摘自《中国改革》杂志2010年第3期 作者:俞江原题为:中国地权源流(作者系华中科技大学法学院教授)

  土地,无论古今中外,皆为国家的构成要素。春秋时,卫国与蔡国在盟会时争位次,卫国回忆了西周初期分封诸侯国的情景(《左传》定公四年)。天子授诸侯的东西,大约三类,一类是旗帜、兵器、乐器等具有标志性的器物;第二类是人口;第三即“土田陪敦”,或称“封畛土略”。可见土地在西周时,已被视为国家的重要象征。今天,政治学和公法理论认为,领土与人民是国家的构成要素,这和古人是一个意思。当然,土地不仅是公法关系,又是重要的私法关系,它是不动产的核心内容。如果说,没有土地就没有不动产,恐怕也不为过。
  土地,无论古今中外,皆为国家的构成要素。春秋时,卫国与蔡国在盟会时争位次,卫国回忆了西周初期分封诸侯国的情景(《左传》定公四年)。天子授诸侯的东西,大约三类,一类是旗帜、兵器、乐器等具有标志性的器物;第二类是人口;第三即“土田陪敦”,或称“封畛土略”。可见土地在西周时,已被视为国家的重要象征。今天,政治学和公法理论认为,领土与人民是国家的构成要素,这和古人是一个意思。当然,土地不仅是公法关系,又是重要的私法关系,它是不动产的核心内容。如果说,没有土地就没有不动产,恐怕也不为过。

  土地既然如此重要,那么,它究竟应该归谁所有?今天的理论,习惯于把土地分成公法和私法两种关系。公法上,它是领土,是国家主权的象征,对外而言,领土不可分割,国家应保护其完整性;对内而言,海洋、河流(河床)、湖泊、重要的矿产等重要资源,国家可设定为国有,善加利用以造福于国民。然而,私人也可对土地拥有所有权或其他物权,这就形成土地的私法关系。当然,迄今为止,中国不承认私人的土地所有权。所谓国有土地使用权,年限仅为70年,其实质不过是一种长期租赁权。造成这样的情形,理由大约有二,一是因为要搞公有制;二是,据说如果允许私人拥有土地所有权,就会形成土地兼并的局面。

  在我看来,还有第三个理由,即传统中国的土地观念。对于“土地应该归谁所有”这个问题,或许可以换一种提问方式:土地一直是归谁所有?我们知道,制度和观念是一种复杂纠缠的关系。很多时候,制度不过是观念的体现,而观念又是因制度而强化或固化。当我们知道某一制度“是”或“一直是”如此那般的时候,某种意义上可以说,相关观念也可以通过这一制度加以表述。

  中国是一个历史悠久的国度,土地制度及其观念,源远流长。由此形成的传统,浸润人心,不可谓不深。如果不能辨析其中曲折和利弊,就无法廓清某些流行观点的本来面目。而历代诸家谈土地观念,往往及其一端而不及其余。比如,有人断定古代中国长期适用土地私有制;相反的,又有人认为古代中国只有土地国有制。以单一的土地所有制或土地观念去理解中国传统土地观,不免偏颇。重要的是,在实践中的影响尤巨。兹辟短文,略展其绪。


  土地王有与层级所有权


  首先是土地王有的观念。要明白中国古人的土地观念,避不开《诗经·小雅·北山》中的著名诗句:“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。这段诗句,从前后文看,是诗人抱怨任事不均,却自然地流露出了当时人们关于土地的认识。如果结合其他文献,这种“溥天之下,莫非王土”的观念,在西周时期土地所有制现状的真实反映,是不容置疑的。怀疑者要说,如果西周的土地皆属天子,那么诸侯裂土分封就无法解释,也无法解释《诗经·小雅·大田》篇中的名句:“雨我公田,遂及我私。”


  其实,这些记载并不矛盾。西周封建是出于政治的考虑,目的是“以蕃屏周”。封建之后,土地并非完全地属于侯伯,只是由于世袭制,形成了事实的侯伯长期占有,但土地最高的权属仍是周王。理论上,周王可以收回这些封地。也就是说,在西周时,土地通过分封形成了二层的所有关系,这是认识西周土地关系的基础。诸侯之下,又有卿大夫,各领有采邑,这又再次形成一种分割的土地所有关系。《大田》中的“雨我公田,遂及我私”,其中的“公田”之“公”,又是“公侯”之“公”,卿大夫相对于公侯是私属;卿大夫之田,相对于公侯之田,即是“私田”。这种“私田”,仍是公侯所赐,它同样可以收回,这又是二层的所有关系。


  这些事实都说明,在西周的疆域里,土地并非单一的归属关系。以某个卿大夫的采邑为例,它既是卿大夫的私家之田,也是国君的赐田,最后,还应归结为周天子的土田。这种多层的土地所有观念,在西周强盛时期是一种事实的存在,只是诸侯坐大后,慢慢就不这样看了。但是,这种多层的土地所有关系及其相关观念,是后世土地观念演变的基础。忽视这一观念,就无法解释中国政治史上的许多现象。比如中国古代税赋制度,基础就是土地王有观。土地既然在理论上是王有的,占有土地的人,就负有向天子纳贡的义务。“贡”,既表现了政治上的臣服,又是一种占有他人土地后应付的租金和劳役。所以,秦汉的土地税又称“租”。“租”的称谓延续到隋唐,“租庸调”之“租”,仍是土地税的正式称谓。从《说文》看:“税,租也。”这说明汉代“租”和“税”仍相通。后来,为了区分私人土地的田租和国家对土地的征税,租、税二字才渐渐分开。


  从土地王有到土地国有的蜕变


  入东周,土地国有观念开始盛行。这里所谓的“国有”,不是今天所谓的国家所有,而是诸侯国的国君所有。今天的国有制是不能完全对应春秋战国时的国有的,那时的“国有”,相当于“公有”。“公”不是“公共”的,而是“公侯”的“公”。这时,土地逐渐摆脱周王的控制,开始被视为某个诸侯国君的。这既是一种新的土地关系,又是由王有制中发展出来。说它是新的土地所有制,是因为从诸侯的角度看,疆域内的土地均可视为国君的,不再是周王的。土地脱离了周王的羁束,归属上少了一层关系,就国君而言,土地的私有性质更清晰了。所以,这种作为新事物的“国有”土地,其意义恰恰在于它具有一种新的私有属性。但从旧的意义上来说,国君的这种较为完整的土地所有关系,是从“王有”观念中发展而来的,它只是模拟周天子“莫非王土”的格局。事实上,直到战国时期,各国土地并非都集中在国君手中,属于国君的“公田”,往往在国内土地面积中不占多数,土地归属的现实与国有土地的观念是分离的,土地上仍存在着二层或多层关系。


  真正把国有制推到极端,从而让观念和现实统一起来的,是秦国商鞅变法之后的事。


  商鞅变法时,各国的大量土地还由贵族或私家掌握着,这些私家土地相互毗连,商鞅“为田开阡陌”,就是把贵族土地都收归国君所有,在此基础上,全国重新规划土地,形成阡陌纵横的场面。再把规划好的田地和宅地授予农民,国家向农民直接收取田租。商鞅推行的土地国有制,一方面调动了农民的积极性,另一方面强化了秦国对土地资源及其财富的控制,为秦国最终战胜关东诸侯奠定了制度基础。秦的土地国有制,在张金光先生的《秦制研究》中已有详尽的论证,无须赘述。需要指出的是,从土地王有到土地国有,中国的土地所有制观念在宏观层面已经定型,王或国君,既具有私人身份,又是国家的最高代表,所以,这种土地所有制在性质上兼有公和私的成分。王或国君对臣属的统治,既是政治的,又是财产的或经济的。


  以租税而言,既可说成是出于维持公共事务如战争、兴修水利、行政管理等的需要,又可说是作为地主向佃耕的农民收取租金。这一点,早就有人指出来,如清人陈沣在《东塾读书记·周礼》中说:“古者君授民田,其君若今之业主,其民若今之佃户”。到民国,陈登原写《中国田赋史》,对陈沣的看法很是赞赏。土地最高权属公私不分的观念,可远追至西周以前,又可下溯至明清。后世,民间土地可以买卖,但无论土地如何流转,土地最终归属于天子的观念基础没有变。实际上,在古人的观念中,不但土地,人身也是属于天子的。国家轻徭薄赋,并不是出于保护土地所有权出发。如元英宗不肯加赋,理由是:“天下之民,皆朕所有。若加重赋,百姓必至困穷,国亦何益?”(《元史·英宗纪》)土地的权源,不是因私人的占有或劳动,而是天子赐予。天子给你土地,你才有。故“国税”又称“皇粮”。这个词说明,不交国税,皇帝老儿就没得吃、没得用了。这个观念,又进一步影响着如何理解古代税收的用途。既然土地归根结底是皇帝的,那么,他要收租子,只要不是太离谱,就得交。交上去后,至于皇帝兼全国土地的地主怎么用,跟农民(也是国有土地的佃农)没有关系。


  古代农民的心理,是交完皇粮,官府或地主不来找我,就谢天谢地了,哪里还会去问,这税赋交了以后用在什么地方。退一步说,既然税赋就是地租,那么,皇帝收了钱就是他自己的,即使拿去花天酒地,也是人家私人的事,别人管不着。所以,要理解中国古代的税赋制,首先要理解古代的土地制度,而理解土地制度的关键,又须追溯其中的土地观念。


  中国古代土地是否真正私有?


  至此,可以看看土地私有的观念了。一般都认为,从汉代开始,土地允许私有或买卖。近些年出土的汉简,可以发现,官方统计民间家财时,确是把土地算在内的。不过,这种土地私有仍须两说。一方面,从民间来看,一般人名下虽然拥有土地,但仍是“溥天之下,莫非王土”。国家既承认土地可以买卖,同时又认为,土地和人口都是国家的。这一点在今天看来很奇怪,在古时候没什么矛盾。皇权国家,朕即国家,没有区分公私的必要。当然,有了秦朝的教训,国家收起租来克制了许多。不过,只要承平日久,皇室就会故态复萌。黄宗羲的《原法》篇里,骂后世国君“视天下为我一人之花息”,是相当精辟的总结。


  另一方面,汉以后,官贵豪族占有大量土地,又与平民不同。譬如刘邦的心态就和秦始皇很不一样。秦国好歹是诸侯,领有土地是经过周天子确认的。以后周天子的权威衰落了,关中土地毫无争议地视为秦国国君所有。而后来秦国在国君的英明领导下发展壮大,通过战争掠夺来的土地,自然也作如此观。所以,秦始皇对全国的土地,有一种非我莫属的心态。刘邦就不一样了,《史记》里记载他刚得天下时,大宴群臣,刘邦跟他老爸开玩笑,说:你以前总说我不治产业,看看我今天挣来的产业多不多?(《高祖本纪》原话:“始大人常以臣无赖,不能治产业,不如仲力。今某之业所就孰与仲多?”)


  这段话可以做两面观,一方面,那时候刘邦和其他人都有以天下为私产的观念;另一方面,刘邦比秦始皇要心虚一些,他以前不过是秦朝的一个亭长,小得不能再小的吏。偌大的产业,不像秦始皇从自家祖辈那里继承来的,而是从别人手中夺来的,享受起来,就不那么理所当然。所以,秦始皇可以断然拒绝儒生关于封建的提议,因为秦国公室子弟们无军功,而有军功的将官们原不过是他家私属,哪有资格在他面前称王称侯。但刘邦是夺天下,这个过程离不开将士用命,未成事前,他和将官们是称兄道弟的。刘邦大封群臣,实际是和功臣们瓜分天下,有分享利益的味道。



  汉晋以后,虽不再封建,但与功臣瓜分或分享天下的观念,却更加牢固,这就形成了“共天下”的观念。比如东晋的“王与马,共天下”。又如宋朝,是皇室与士大夫共天下,但说成是“群臣、万姓、三军之天下,非陛下之天下”。所以,中国古代功臣、官僚的私有财产,与一般平民不同,它是从政治意义的瓜分天下的观念中发展出来的。秦以后的历朝,都要经过从别人手中夺天下的过程,底气均不如秦。故开国之时,皇帝的心理颇为矛盾,既觉得这天下就是我的,又觉得功臣们也有分。于是或多或少地赋予功臣们一些特权。所谓官贵大土地所有者,是在政治特权的保护下才有了意义。又因此,这种私有财产诞生之后,伴随着相当大的政治风险,一旦政治上失势,土地、私财也就难保。


  由此看来,要说汉代以后中国土地私有,泛泛地说没问题,但要说中国是一个有着相当长的土地私有制历史的国家,甚至认为历代保护私有土地很有效,又令人不安。这其中的关键,就是必须结合土地观念加以考察。其实,无论从土地的权属观念,还是保护状况上观察,古代中国的私有土地一直不完整。在观念上,土地首先是皇帝的私产,平民能有土地,那是皇帝授予或“恩赐”的。这种“恩赐”不是赠送,因为赠送之后,物的所有权就转移了。“恩赐”是说,赐予平民一个能够安居乐业的条件,受赐人得用地租和劳役作为代价。土地和地租是直接关联的。今天,如果公民拥有土地所有权,那么他就不再为土地交纳地租。他虽然也要纳税,但纳税不是交纳地租,纳税是为了维持国家和社会公共事务。


  从保护状况上,古代的私人土地可以勉强对抗私人侵害,却不能对抗政府不断加赋的行为,原因也在于私人土地在政府面前没有完整的权属意义。放在今天,一个完整的所有权,意味着它不但能够对抗私人的侵害,更重要的是能对抗政府的任意侵害。从这个意义上,回过头来认识现代意义的所有权概念,就能发现它绝不仅仅是一个私法上的概念,这也是一些学者强调所有权必须与宪政体制联系着讨论的理由所在。


  土地公私混融的历史根源


  最后,对于传统的“土地私有制”,还有一种重要的观念需要澄清。那就是,当我们说古代的土地属于“私人”时,这个“私人”是谁?有的学者说,中国古代的私产属于“家”,比如费孝通先生;有说是家庭共**产制,如日本学者中田熏;还有说是属于家长个人,比如日本的滋贺秀三。了解今天农村的人都知道,中国农民至今说财产还是属于“我家的”。在古代,“同居共财”是私人财产制的大原则,所谓“共财”,不是今天意义上的共有财产,而是家庭的公有财产。比如,清人沈之奇在注释《大清律》时就说:“家政统于尊长,家财则系公物”。就是说,家长也只是管理家政,家产却不是属于家长个人的。所以,看起来费孝通先生的定性较为准确。


  这种家产制,在今天仍是中国的现实,却在观念上已经难以被人理解,因为今人接受了以自然人为主体的个人财产制观念,很难想象不是一个具体的人,怎样拥有财产了。因此,中田熏将其定义为“共**产制”,也颇足启发意义。无论如何,了解这个事实,对于我们理解古代土地私有制,是很重要的。当我们说古代的土地私有时,如果联系到家产制,就会发现,即使在私人土地关系中,它也存在两个方向,一是在对家庭外的人时,产权关系是明晰的,土地就是“我家的”,而不是“你家的”;二是当土地对于家庭成员时,产权关系又是模糊的,没有人能明确地说某块土地就一定是“我”的,或者另一块土地一定是“我兄弟”的。在古代社会,要把土地的权属关系说得明确,就必须分家。不过,分家往往是儿子结婚成家以后,土地还是属于新的家庭。


  通过粗略地考察中国古代土地观念史,可以发现一些有趣的结论:从土地的最终权属观念来看,既是皇帝的,又是国家的。也就是说,土地既是私人的,又是公共的,公私之间缺乏有效分界。这就导致,当土地允许平民利用时,平民虽可以相对独立地支配或处分土地,但却不能对抗国家以地租和劳役方式进行的剥削。


  这种关系换一个角度可以表达为:平民可以通过合法利用土地,在民间社会获得相对独立的财产和社会地位;但由于土地最终归属于皇帝兼政府,所以,平民在财产和人格上只能依附于它。


  哈贝马斯说,封建性的主要特征是依附性。从这一意义上,如果说秦以后的中国社会具有强烈的封建性,是可以认同的。而这种中国式的封建性,首先体现在财产上的依附关系,至于政治身份的依附,反而是次要的。


  另一值得思考的现象是,土地即使归平民利用时,仍然不是有效分解到个人名下,而是属于家。因土地的这种归属特性,导致个人对家财和家庭关系的依赖。而中国自来有家国一体的观念传统,家庭被想象为最温馨和美好的领域,把国家建构为像家一样温馨美好的共同体,对中国人来说具有无比的吸引力。那么,当近代中国处理土地归属时,究竟是因为西方公有制理论的传入,还是因为受到“家庭共**产制”的诱惑呢?这个问题或许还可以探究。


  顺便一提的是,当《物权法》制定时,凡是反对土地由私人享有所有权的学者,都将土地所有权容易导致土地兼并,作为他们最大的理由。事实上,通过以上分析,我们知道,历代官贵豪强之所以能够兼并土地,是因为他们享有瓜分天下的政治特权,故而受到容忍。最典型的,就是后汉光武帝默认豪强的例子。另外,一般来说,古代官贵阶层均享有免除赋役的法定特权,从而使扩张土地成为其利益最大化的便捷途径。同时,平民却因赋税过重而宁愿投献土地,依附于豪强而苟活。这些已在赵冈、陈钟毅的《中国土地制度史》中有系统的分析。


  可以说,正是这几方面的因素相加,遂使土地兼并在历代成一顽疾。但就今日而言,历史上土地兼并的多种条件,已经消失或淡化。比如,农民的税赋已经大大减轻,没有主动“投献”的动力。因此,如果承认土地私人所有权,更重要的是防备可能出现的特权阶层。从根本上说,不平等的政治关系或特权阶层的存在,才是土地兼并的最终原因。

来源:《中国改革》杂志2010年第3期
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